規(guī)范審批 嚴(yán)格管理  確保國(guó)家秘密載體出境安全

2017年6月，國(guó)家保密局、外交部、海關(guān)總署聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家秘密載體出境保密管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）�！兑�(guī)定》是在修訂《關(guān)于禁止郵寄或非法攜運(yùn)國(guó)家秘密文件、資料和其他物品出境的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱原規(guī)定）的基礎(chǔ)上，重新制定出臺(tái)的一項(xiàng)重要保密管理制度�！兑�(guī)定》明確了國(guó)家秘密載體的出境渠道，取消了國(guó)家秘密載體出境《許可證》制度，調(diào)整了國(guó)家秘密載體出境的審查批準(zhǔn)權(quán)限，并對(duì)國(guó)家秘密載體境外保管、使用、銷毀等環(huán)節(jié)提出了具體要求。

一、《規(guī)定》的制定背景

國(guó)家秘密載體出境保密管理是保密工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，我國(guó)對(duì)外交往與合作的形式、方式和領(lǐng)域不斷拓展，與境外的政治經(jīng)濟(jì)交往、科技文化交流等日益頻繁，機(jī)關(guān)、單位因工作需要攜帶、傳遞國(guó)家秘密載體至境外的情況逐漸增多，迫切需要健全完善相關(guān)制度規(guī)定。

一是細(xì)化保密法及其實(shí)施條例原則規(guī)定的需要。保密法第二十五條、保密法實(shí)施條例第二十一條對(duì)涉密載體出境作出原則規(guī)定，確立了主管部門批準(zhǔn)制度，要求按照國(guó)家保密規(guī)定辦理有關(guān)批準(zhǔn)和攜帶手續(xù)，這些原則規(guī)定需要通過(guò)具體規(guī)定予以落實(shí)和細(xì)化，為開展涉密載體出境保密管理工作提供制度依據(jù)。2016年，中央保密委員會(huì)對(duì)此作出工作部署，明確要求修訂涉密載體出境的保密法配套法規(guī)規(guī)章。

二是落實(shí)國(guó)務(wù)院行政審批改革有關(guān)要求的需要。2013年，國(guó)務(wù)院開展行政審批事項(xiàng)清理，國(guó)家保密局認(rèn)真落實(shí)有關(guān)工作部署，依據(jù)新修訂保密法及其實(shí)施條例，對(duì)保密行政管理部門行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理，明確“核準(zhǔn)攜運(yùn)涉密載體出境”屬于機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部保密管理事項(xiàng)，不再作為保密行政管理部門的行政審批事項(xiàng)。為落實(shí)國(guó)務(wù)院審批改革要求，需要對(duì)原規(guī)定作出較大修改，制訂新的《規(guī)定》。

三是適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要�！兑�(guī)定》印發(fā)前，原規(guī)定及其工作辦法是涉密載體出境保密管理的主要依據(jù)，分別制定于1994年和1995年，迄今超過(guò)20年，有關(guān)保密管理工作的背景、環(huán)境和要求已發(fā)生很大變化，內(nèi)容已明顯滯后，一些概念、表述與新修訂保密法不相一致甚至存在矛盾，與當(dāng)前形勢(shì)和任務(wù)不相適應(yīng)，難以滿足進(jìn)一步加強(qiáng)涉密載體出境管控需要，亟需制定新的《規(guī)定》。

二、《規(guī)定》的制定過(guò)程和主要考慮

2015年，國(guó)家保密局啟動(dòng)《規(guī)定》起草工作，開展了全國(guó)性調(diào)研，召開了部分中央國(guó)家機(jī)關(guān)和中央企業(yè)座談會(huì)，在此基礎(chǔ)上形成了征求意見稿，送各�。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)保密局、中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委保密辦、解放軍保密辦、各人民團(tuán)體保密辦征求意見。2016年，在全面梳理匯總各地區(qū)各部門意見建議的基礎(chǔ)上，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修改完善，經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議并原則通過(guò)。2017年，在進(jìn)一步征求外交部、海關(guān)總署意見基礎(chǔ)上，形成修訂后的《規(guī)定》，并于6月30日印發(fā)。

《規(guī)定》起草過(guò)程中，重點(diǎn)把握了以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是嚴(yán)格限制出境方式，確保國(guó)家秘密載體出境的安全可控�！兑�(guī)定》明確外交信使傳遞是涉密載體出境的法定方式，不再允許個(gè)人攜運(yùn)涉密載體出境，主要基于以下考慮：

1.外交信使方式具有可靠的保密性和安全性，是傳遞國(guó)家秘密載體出入境的主要渠道。其安全性和保密性主要體現(xiàn)在：外交信使具有公認(rèn)的國(guó)際法地位，不可侵犯，在通過(guò)接受國(guó)或第三國(guó)海關(guān)時(shí)，免于檢查，所攜帶外交郵袋不得開拆或扣留。通過(guò)外交信使渠道傳遞國(guó)家秘密載體出入境，是目前世界各主要國(guó)家的通行做法。

2.個(gè)人攜運(yùn)方式存在嚴(yán)重泄密風(fēng)險(xiǎn)隱患，難以確保國(guó)家秘密安全可控。按照各國(guó)進(jìn)出境法律的一般規(guī)定，非外交人員進(jìn)出境都應(yīng)當(dāng)接受海關(guān)等執(zhí)法機(jī)關(guān)檢查。非外交人員攜帶國(guó)家秘密載體進(jìn)出境，有關(guān)人員和載體都不享有國(guó)際法的豁免保護(hù)權(quán)，無(wú)論是隨身攜帶還是隨機(jī)托運(yùn)，都可能因接受有關(guān)國(guó)家海關(guān)查驗(yàn)而導(dǎo)致國(guó)家秘密載體失去控制，造成國(guó)家秘密泄露。

3.個(gè)人攜運(yùn)方式在實(shí)踐中作用并不明顯，可以為外交信使渠道替代。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，近年來(lái)，保密行政管理部門和保密工作機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)個(gè)人攜運(yùn)國(guó)家秘密載體出境的情況極少，一方面是由于個(gè)人攜運(yùn)國(guó)家秘密載體出境的現(xiàn)實(shí)需要不是很迫切，而且要承擔(dān)一定的安全保密風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是由于現(xiàn)行攜運(yùn)審批手續(xù)繁瑣，且監(jiān)管手段有限，難以杜絕擅自攜運(yùn)出境的情況。因此，在規(guī)范國(guó)家秘密出境管理時(shí)，必須充分利用和發(fā)揮外交信使渠道，建立統(tǒng)一的國(guó)家秘密載體境內(nèi)外傳遞管理機(jī)制。目前，我國(guó)與世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)建立了外交關(guān)系，外交信使渠道可以滿足工作所需。對(duì)于情況緊急的，可以采取密碼電報(bào)及時(shí)傳遞國(guó)家秘密信息。

二是調(diào)整規(guī)范批準(zhǔn)權(quán)限，落實(shí)國(guó)務(wù)院行政審批改革精神。根據(jù)國(guó)務(wù)院行政審批項(xiàng)目清理要求，“攜運(yùn)涉密載體出境的單位和人員核準(zhǔn)”屬于機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部管理事項(xiàng)，1994年印發(fā)的《關(guān)于禁止郵寄或非法攜運(yùn)國(guó)家秘密文件、資料和其他物品出境的規(guī)定》有關(guān)出境審批規(guī)定不能繼續(xù)適用。對(duì)此，《規(guī)定》明確了以下3點(diǎn)內(nèi)容：

1.賦予有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)權(quán)限。機(jī)關(guān)、單位涉密載體需出境的，根據(jù)工作指導(dǎo)關(guān)系或者管理職權(quán)，由中央國(guó)家機(jī)關(guān)和�。▍^(qū)、市）有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門兩類主體批準(zhǔn)。

2.取消載體出境《許可證》制度。機(jī)關(guān)、單位按照內(nèi)部行政管理的一般程序申請(qǐng)涉密載體出境。有關(guān)主管部門同意出境的，出具批準(zhǔn)的書面文件即可，不需要再核發(fā)《許可證》。

3.明確保密行政管理部門批準(zhǔn)情形。核準(zhǔn)涉密載體出境不再作為保密行政管理部門的行政審批事項(xiàng)，但在業(yè)務(wù)主管部門不明確的情況下，機(jī)關(guān)、單位可以向國(guó)家或者所在地�。▍^(qū)、市）保密行政管理部門提出申請(qǐng)。

三是充分考慮實(shí)際工作需要，強(qiáng)化《規(guī)定》的操作性和可行性。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》根據(jù)各地區(qū)各部門實(shí)際工作需要，對(duì)原規(guī)定作出調(diào)整，盡可能細(xì)化管理要求，對(duì)一些操作性問(wèn)題予以明確。

1.關(guān)于絕密級(jí)載體出境。根據(jù)原規(guī)定，機(jī)關(guān)、單位只允許攜帶、傳遞機(jī)密級(jí)、秘密級(jí)載體出境。但在實(shí)踐中，完全禁止絕密級(jí)載體出境難以滿足工作需要。比如，外交密鑰屬于絕密級(jí)國(guó)家秘密載體，必須通過(guò)外交信使傳遞至境外，才能確保駐外使（領(lǐng)）館與國(guó)內(nèi)的安全通訊。因此，《規(guī)定》取消了國(guó)家秘密載體出境的密級(jí)限制，但對(duì)絕密級(jí)載體的審批權(quán)限和管理措施提出了更嚴(yán)格的要求。

2.關(guān)于自行攜運(yùn)國(guó)家秘密載體出境�！兑�(guī)定》要求國(guó)家秘密載體應(yīng)當(dāng)通過(guò)外交信使攜運(yùn)，但考慮到實(shí)際工作中的特殊需要，《規(guī)定》明確了2種例外情形：一是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)同志出訪或者執(zhí)行國(guó)家重要外交任務(wù)的外交團(tuán)組出訪，有關(guān)隨員攜帶涉密載體是工作必需，如只有外交信使渠道傳遞，難以滿足實(shí)際需求；二是考慮到國(guó)家安全工作的特殊性，經(jīng)嚴(yán)格履行批準(zhǔn)手續(xù)后，國(guó)家安全機(jī)關(guān)工作人員可以自行攜運(yùn)、傳遞國(guó)家秘密載體出境。

三、《規(guī)定》主要內(nèi)容

《規(guī)定》共23條，主要內(nèi)容包括：

1.規(guī)定國(guó)家秘密載體出境的基本方式。為確保涉密載體出境的安全保密，杜絕可能的泄密風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定機(jī)關(guān)、單位涉密載體出境應(yīng)當(dāng)通過(guò)外交信使（含臨時(shí)信使）攜帶、傳遞。

2.明確禁止性規(guī)定。嚴(yán)禁通過(guò)郵寄、托運(yùn)等無(wú)保密措施的渠道傳遞國(guó)家秘密載體出境；除2類特殊情形外，嚴(yán)禁個(gè)人攜運(yùn)國(guó)家秘密載體出境。

3.細(xì)化審查批準(zhǔn)制度。規(guī)定中央國(guó)家機(jī)關(guān)、中央管理企業(yè)國(guó)家秘密載體出境，由本機(jī)關(guān)、本單位批準(zhǔn)。地方各級(jí)機(jī)關(guān)、單位國(guó)家秘密載體出境，由所在地省（區(qū)、市）有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門審查批準(zhǔn)；業(yè)務(wù)主管部門不明確的，由所在地�。▍^(qū)、市）保密行政管理部門審查批準(zhǔn)。同時(shí)，規(guī)定了機(jī)關(guān)、單位申報(bào)材料和主管部門審批程序、時(shí)限等要求。

4.嚴(yán)格絕密級(jí)國(guó)家秘密載體出境審批。上收絕密級(jí)國(guó)家秘密載體出境的審批權(quán)限，規(guī)定只能由中央有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門審查批準(zhǔn)；業(yè)務(wù)主管部門不明確的，由國(guó)家保密行政管理部門審查批準(zhǔn)。

5.明確了外交、海關(guān)、保密行政管理部門的職責(zé)。規(guī)定外交信使（含臨時(shí)信使）應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的攜運(yùn)方式和保密措施，確保國(guó)家秘密載體攜運(yùn)過(guò)程安全保密；海關(guān)在進(jìn)出境活動(dòng)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)非法攜帶、傳遞國(guó)家秘密載體的，應(yīng)當(dāng)依法處理；保密行政管理部門對(duì)非法攜帶、傳遞國(guó)家秘密載體出境的線索，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)調(diào)查，或者組織、督促有關(guān)機(jī)關(guān)、單位調(diào)查處理。

6.設(shè)置了特殊條款。規(guī)定涉及國(guó)家秘密的密碼載體和密碼設(shè)備出境的保密管理，按照密碼管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；攜帶、傳遞國(guó)家秘密載體至香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)的保密管理辦法，由國(guó)家有關(guān)主管部門會(huì)同國(guó)家保密行政管理部門另行制定。

四、《規(guī)定》執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持工作需要原則。與境內(nèi)的安全保密環(huán)境相比，國(guó)家秘密載體在境外攜帶、使用、保管各環(huán)節(jié)面臨的不可控因素多，泄密風(fēng)險(xiǎn)大，一旦泄露很難采取補(bǔ)救措施。因此，機(jī)關(guān)、單位在境內(nèi)外之間傳遞國(guó)家秘密信息應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)密碼電報(bào)等方式，在能夠滿足工作需要的前提下，盡量避免國(guó)家秘密載體出境的情況，最大限度地減少泄密風(fēng)險(xiǎn)。

二是要嚴(yán)格規(guī)范審批。雖然核準(zhǔn)國(guó)家秘密載體出境調(diào)整為內(nèi)部管理事項(xiàng)，但事關(guān)國(guó)家秘密安全，機(jī)關(guān)、單位必須審慎對(duì)待、嚴(yán)格報(bào)批；有關(guān)主管部門也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審查職責(zé)，認(rèn)真研究國(guó)家秘密載體出境的必要性、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患及擬采取的保密措施等情況，權(quán)衡利弊、綜合考量后，作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的書面決定。

三是要全面落實(shí)管理要求�！兑�(guī)定》除了對(duì)國(guó)家秘密載體出境審批程序作出規(guī)范外，還對(duì)國(guó)家秘密載體在境外的存放保管、攜帶外出、使用銷毀等環(huán)節(jié)提出了具體管理要求，機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按要求采取相應(yīng)的保密管理措施，認(rèn)真落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的保密管理責(zé)任，確保國(guó)家秘密安全。

 

（ 原載于《保密工作》2017年第8期）