保密依法行政,要從規(guī)范“規(guī)范性文件”做起

規(guī)范性文件一般是指法律范疇外的其他具有約束力的非立法性文件，是行政管理和行政強(qiáng)制力的體現(xiàn)。通過制定和發(fā)布規(guī)范性文件來管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，是重要的行政管理手段。

近年來，各地以貫徹落實(shí)中央關(guān)于保密工作的決策部署為目標(biāo)，逐步加強(qiáng)保密工作規(guī)范性文件管理和清理工作，為從源頭上規(guī)范保密行政行為打下基礎(chǔ)。但目前,各地在規(guī)范性文件的制定、實(shí)施、審查、監(jiān)督等方面仍存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，一定程度上影響了依法行政的效率，必須引起高度重視。

1.質(zhì)量有待提高。規(guī)范性文件不時出現(xiàn)變更,呈現(xiàn)出立法意圖不明確的情況；部分規(guī)范性文件不能全面反映客觀實(shí)際；個別地方不是將“方便辦事”放在第一位，而是著眼于方便自身管理。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。一些管理界限沒有明確界定，導(dǎo)致彼此重復(fù)、相互交叉，有些部門通過出臺規(guī)范性文件，擅自擴(kuò)大部門職能，將外部許可與內(nèi)部審批混同。

3.程序有待規(guī)范。有的規(guī)范性文件沒有進(jìn)行充分論證，沒有廣泛征求意見，不按照規(guī)定報(bào)備，文件的名稱、基本形式、基本要素、條文表述等，缺少統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)定。

4.備案審查有待加強(qiáng)。規(guī)范性文件的備案審查工作常常由政府法制部門承擔(dān)，由于法制部門工作人員的保密專業(yè)知識有限，涉及專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容往往力不從心，跟蹤評估、及時修改更是難以到位。

5.監(jiān)督管理有待完善。規(guī)范性文件在事前監(jiān)督、事后監(jiān)管、違法問責(zé)上應(yīng)由政府法制部門進(jìn)行全程監(jiān)管，但從保密工作規(guī)范性文件看，目前這種監(jiān)督往往是體制內(nèi)的，未能形成共同監(jiān)督的局面，責(zé)任追究也難以落實(shí)，行政復(fù)議、行政訴訟的勝算把握不大。

保密工作依法行政的重要組成部分是加強(qiáng)對規(guī)范性文件的管理，這是實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治密的必然要求，因此，保密依法行政必須從規(guī)范“規(guī)范性文件”做起。

要強(qiáng)化規(guī)范性文件制定主體的法治意識，提高其法治能力。保密行政管理部門要加強(qiáng)保密法律知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)化各級各部門依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，努力使依法行政成為行動自覺。嚴(yán)守“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”原則，根據(jù)已公布的政府“權(quán)責(zé)清單”，明晰制定規(guī)范性文件的權(quán)限，做到不越位、不缺位，努力運(yùn)用法治思維、法治方式推進(jìn)依法行政，不斷提升依法治密能力。

要夯實(shí)公民參與制度，確保依法決策落到實(shí)處。除涉密文件外，規(guī)范性文件的制定應(yīng)通過政府網(wǎng)站、部門網(wǎng)站或其他有利于公眾知曉的方式，公開征詢公眾意見，對公民、法人和其他社會組織對草案提出意見建議的，應(yīng)健全答復(fù)和處理機(jī)制，做實(shí)公民參與制度。認(rèn)真處理實(shí)施環(huán)節(jié)公民反映的問題，必要時應(yīng)及時啟動規(guī)范性文件修改程序，明確公民在保密行政政策制定中享有的權(quán)利，使得公民參與得以依法有序進(jìn)行。

要規(guī)范制定程序，切實(shí)提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。有關(guān)部門應(yīng)抓緊建立規(guī)范性文件的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化規(guī)范性文件制定關(guān)口審核。既要著眼文件的形式體例審查，更要注意具體條款上是否存在違法內(nèi)容。建議在規(guī)范性文件制定工作上引入有關(guān)專家學(xué)者參與，矯正保密行政管理部門自利自便傾向。

要嚴(yán)格備案審查和責(zé)任追究，確保規(guī)范性文件合法高效。確保有一支專業(yè)力量承擔(dān)規(guī)范性文件審查工作，并建立分工明確、責(zé)任具體的備案審查工作規(guī)范。在審查機(jī)制上，將事后審查與提前介入相結(jié)合，將合法性審查與合理性審查相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件的“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布、統(tǒng)一執(zhí)法文書。同時，要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

（原載于《保密工作》2017年第8期）