案析國家基本比例尺地形圖的保密管理

國家基本比例尺地形圖是基礎(chǔ)測繪成果的主要表現(xiàn)形式之一，涵蓋了從1：500到1：100萬在內(nèi)的11種比例尺地形圖，在各行各業(yè)中得到了廣泛利用。按照保障國家秘密安全、促進(jìn)地理信息共享和應(yīng)用的原則，國務(wù)院測繪地理信息主管部門會同國家保密行政管理部門規(guī)定了測繪管理工作保密事項(xiàng)范圍，明確了部分國家基本比例尺地形圖的密級、保密期限和控制范圍。一段時(shí)間以來，少數(shù)涉密測繪成果使用單位和測繪資質(zhì)單位（以下簡稱用圖單位）對相關(guān)保密管理制度執(zhí)行不力，涉密測繪成果存儲處理、使用保管和對外合作等方面存在突出問題，國家基本比例尺地形圖被泄露的案件時(shí)有發(fā)生，給國家安全和利益造成嚴(yán)重威脅。

 

典型案例舉要

案例1：制度缺失。2016年7月，某市保密局和國土局開展測繪地理信息保密專項(xiàng)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)某縣水務(wù)局無法提供在省測繪地理信息局申領(lǐng)的全套涉密測繪成果。經(jīng)查，2008年7月，時(shí)任該縣水務(wù)局設(shè)計(jì)隊(duì)隊(duì)長的劉某從省測繪地理信息局購回1套秘密級的本縣地圖，未明確專人看管，也沒有建立圖紙使用、借閱、歸還、登記等相關(guān)保密管理制度，涉密測繪圖紙日常使用、借取隨意，管理混亂、交接不清，單位分管領(lǐng)導(dǎo)也未對涉密地圖及相關(guān)涉密載體加強(qiáng)管理，結(jié)果導(dǎo)致地圖遺失。事件發(fā)生后，有關(guān)部門給予直接責(zé)任人劉某行政警告處分，對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的分管領(lǐng)導(dǎo)馮某誡勉談話。

 

案例2：執(zhí)規(guī)不嚴(yán)。2013年12月，某區(qū)保密局、測繪局在對轄區(qū)某縣農(nóng)牧局保密檢查中，發(fā)現(xiàn)該局存在涉密測繪成果管理不規(guī)范，未建立臺賬，部分涉密地形圖查無實(shí)物的問題。經(jīng)查，2011年10月，該局副局長達(dá)某前往區(qū)測繪局申購了21幅（63張）涉密地形圖，因草場承包經(jīng)營責(zé)任制工作需要，該局局長瓊某默認(rèn)同意，部分涉密地形圖借到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，雖有借用記錄，但未標(biāo)注涉密地形圖的密級和借用事由。負(fù)有保管職責(zé)的達(dá)某和專技人員歐某二人對涉密地形圖的去向和返還情況均不掌握，瓊某也從未過問。后經(jīng)多方查找，找回失控的部分地圖，另有1幅（3張）涉密地形圖被確定為遺失。事件發(fā)生后，有關(guān)部門給予瓊某黨內(nèi)警告處分，達(dá)某留黨察看、行政降級處分，歐某黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記過處分。

分析：以上兩起典型案件反映出來的共同問題：用圖單位沒有建立或落實(shí)涉密測繪成果保密管理制度，最終導(dǎo)致地圖失控乃至遺失。申領(lǐng)涉密地形圖的單位不但要確保測繪成果存放設(shè)施與條件符合有關(guān)保密規(guī)定和要求，而且應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的保密管理制度，按照積極防范、突出重點(diǎn)、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、明確責(zé)任的原則，對落實(shí)保密制度的情況進(jìn)行檢查。案例1中，用圖單位根本就未建立起基本的保密管理制度，把涉密地圖混同于一般的文件資料，可以說這一套秘密級的縣域地圖自測繪成果檔案庫出庫起，就處于完全失控的狀態(tài)，遺失或被竊只是早晚的事。案例2中，用圖單位沒有真正落實(shí)涉密測繪成果保密管理制度，只有項(xiàng)目不全的借用記錄，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用地圖開展基本草場劃定工作的過程中，普遍存在著涉密地形圖被無序流轉(zhuǎn)到基層單位和辦事人員手中的現(xiàn)象，最終造成地圖遺失的后果。

 

案例3：缺少登記。2013年8月至2014年3月期間，某市水管總站規(guī)劃辦主任李某在開展地區(qū)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃編制工作中，未按照規(guī)定對涉密地形圖辦理相關(guān)交接登記手續(xù)，保管不善，造成2幅1：5萬機(jī)密級地形圖在野外使用過程中丟失。事件發(fā)生后，有關(guān)部門給予直接責(zé)任人李某行政警告處分。

分析：本案的基本情節(jié)是在野外工作中丟失涉密地形圖，但根源仍然是涉密測繪成果保密管理制度執(zhí)行不力。用圖單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定對申領(lǐng)、接受的涉密測繪成果建立臺賬，按照管用分開的原則區(qū)分存放保管與日常使用，對涉密測繪成果使用、管理人員進(jìn)行專項(xiàng)教育培訓(xùn)。特別是對于野外作業(yè)這類客觀上將涉密測繪成果置于較高風(fēng)險(xiǎn)的工作環(huán)境、工作環(huán)節(jié)等，用圖單位要重點(diǎn)管控并加強(qiáng)對相關(guān)人員的教育和提醒。

 

案例4：違規(guī)銷毀。2015年8月，某省、市兩級保密局會同市規(guī)劃局對某電力工程咨詢公司進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)4張秘密級地形圖查無下落。據(jù)當(dāng)事人回憶，4張地形圖由于在工程現(xiàn)場使用中受到污損，已無使用價(jià)值，故于2014年7月用碎紙機(jī)進(jìn)行銷毀。在銷毀過程中，公司檔案管理部門沒有向上級主管單位提出書面銷毀申請并進(jìn)行銷毀登記，也沒有銷毀審批和監(jiān)銷記錄，銷毀事實(shí)難以查證。事件發(fā)生后，有關(guān)部門給予責(zé)任人員王某、李某、趙某行政記過處分，并扣罰數(shù)月獎金。

分析：在使用目的或項(xiàng)目完成后，用圖單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)銷毀涉密測繪成果，由專人核對、清點(diǎn)、登記、造冊、報(bào)批、監(jiān)銷，并報(bào)涉密測繪成果提供單位備案，也可以請涉密測繪成果提供單位核對、回收并統(tǒng)一銷毀。對于這類用圖單位聲稱涉密測繪成果已經(jīng)銷毀但無法提供審批（備案）手續(xù)，同時(shí)也不能認(rèn)定為泄露或遺失的情形，仍然應(yīng)當(dāng)按照保密法律法規(guī)追究涉案人員的責(zé)任。

 

案例5：擴(kuò)大范圍。2015年8月，某市規(guī)劃局開展全市地理信息保密檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)某縣水務(wù)局違反測繪成果提供使用的審批程序，于2012年2月向縣規(guī)劃局提供了全縣域1:1萬秘密級地形圖；2013年9月，縣規(guī)劃局又將部分地形圖提供給縣旅游局；縣旅游局在編制某旅游休閑專項(xiàng)規(guī)劃的過程中，擅自將地形圖提供給某社會公司。事件發(fā)生后，該縣有關(guān)部門對水務(wù)局原局長馬某、副局長周某、經(jīng)辦人員張某，規(guī)劃局局長李某、副局長徐某，旅游局局長龍某、副局長譚某進(jìn)行誡勉談話；給予規(guī)劃局直接責(zé)任人劉某行政警告處分，旅游局直接責(zé)任人高某黨內(nèi)警告處分。

分析：用圖單位領(lǐng)取的國家基本比例尺地形圖僅限于在被許可使用人本單位的范圍內(nèi)，按照批準(zhǔn)的目的使用，不得擴(kuò)展到所屬系統(tǒng)和上級、下級或者同級其他單位。這是一起涉及多重違規(guī)提供涉密測繪成果的特殊案件，水務(wù)局等3家縣直單位都存在未經(jīng)審批向外單位提供涉密地形圖的情節(jié)，所不同的是規(guī)劃局和旅游局本身都沒有按照法定程序來獲取涉密測繪成果，而后者竟然還將涉密地形圖擴(kuò)散到社會上。

 

對國家基本比例尺地形圖性質(zhì)認(rèn)識的偏差

用圖單位對涉密測繪成果的管理不夠重視，相關(guān)保密制度不建立、保密要求不落實(shí)是造成此類案件發(fā)生的根本原因，但對國家基本比例尺地形圖的性質(zhì)在認(rèn)識上存在偏差，也是導(dǎo)致相應(yīng)泄密案件發(fā)生的主觀原因。

一是對涉密地圖國家秘密屬性的認(rèn)識偏差。部分從業(yè)人員僅僅將包括國家基本比例尺地形圖在內(nèi)的各種涉密測繪成果視為本單位資產(chǎn)，根據(jù)業(yè)務(wù)工作需要簡單處置，卻對地形圖的國家秘密載體這一本質(zhì)屬性視而不見。

二是對有償規(guī)范使用的認(rèn)識偏差。除用于國家機(jī)關(guān)決策和社會公益性事業(yè)外，各級人民政府及其有關(guān)部門和軍隊(duì)因防災(zāi)減災(zāi)、國防建設(shè)等公共利益需要，測繪成果依法實(shí)行有償使用制度。用圖單位在支付一定金額的費(fèi)用，從測繪成果資料保管單位領(lǐng)取涉密地形圖后，普遍存在一種將圖“買”回的觀點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)“效益最大化”，個(gè)別用圖單位不顧保密法規(guī)，違規(guī)擅自復(fù)制、轉(zhuǎn)借已申領(lǐng)到的國家基本比例尺地形圖，更有甚者自定、協(xié)議價(jià)碼，將涉密地形圖轉(zhuǎn)賣（包括復(fù)制轉(zhuǎn)賣）給其他社會主體，在故意泄露國家秘密的同時(shí)也造成了極壞的社會影響。即便是正常使用完畢、相關(guān)項(xiàng)目終結(jié)的用圖單位，也愿意將涉密地形圖作為單位資產(chǎn)和檔案留存，“舍不得”銷毀的現(xiàn)象大量存在。

1：2.5萬、1：5萬和1：10萬的國家基本比例尺地形圖屬于機(jī)密級國家秘密，1：50萬、1：25萬和1：1萬的國家基本比例尺地形圖屬于秘密級國家秘密，涉及軍事禁區(qū)的密級可能更高。由于涉密測繪成果具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期關(guān)系國家安全和利益，因此測繪管理工作保密事項(xiàng)范圍將所有涉密測繪成果的保密期限均設(shè)定為長期�？梢姡瑖�家基本比例尺地形圖首先是一種長期保密的國家秘密載體，這是所有用圖單位必須清醒認(rèn)識的關(guān)鍵所在，也是各項(xiàng)具體保密要求落到實(shí)處的前提條件。

 

強(qiáng)化用圖單位涉密地形圖的流程管理

涉密測繪成果的生產(chǎn)和使用涉及到政府、社會不同主體，同時(shí)也牽涉到匯交、保管、公布、利用、銷毀等眾多環(huán)節(jié)。從20世紀(jì)80年代后期，原國家測繪局系統(tǒng)的各資料部門對其保管供應(yīng)的各種比例尺地形圖均進(jìn)行了統(tǒng)一編號登記，開具發(fā)圖單時(shí)也注明相應(yīng)地形圖的編號，為便利檢核、準(zhǔn)確溯源提供了保障。

國家基本比例尺地形圖泄密案件作為一種案件類型，主要發(fā)生在管理后端，特別是用圖單位存在較多泄密隱患，而根源深植于對地形圖性質(zhì)認(rèn)識的偏差，當(dāng)前需要突出以下3個(gè)流程環(huán)節(jié)方面的保密管理。

一是入庫環(huán)節(jié)。用圖單位申領(lǐng)、接收國家基本比例尺地形圖，應(yīng)當(dāng)將其保存于安全保密的場所和部位，并配備必要的保密設(shè)備，按照“管”“用”分開原則及時(shí)建立臺賬，指定專人專管。

二是使用環(huán)節(jié)。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的目的和范圍在本單位內(nèi)部使用國家基本比例尺地形圖，杜絕一切形式的復(fù)制、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)借行為（包括系統(tǒng)內(nèi)其他單位），所有使用行為都應(yīng)當(dāng)做出書面記錄備查。

三是銷毀環(huán)節(jié)。使用目的或項(xiàng)目完成后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)（至多在6個(gè)月內(nèi)）按照規(guī)定銷毀申領(lǐng)的國家基本比例尺地形圖，不宜長期留存在用圖單位。

 

（原載于《保密工作》2018年第4期）