大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下政府信息公開與保密法律體系的完善

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息已成為國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，各國(guó)紛紛將大數(shù)據(jù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。2015年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次把“推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享”上升為“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的組成部分。2016年，《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國(guó)家數(shù)據(jù)開放體系”，將安全可控作為國(guó)家信息公開頂層設(shè)計(jì)制度的三大基本要求之一。2017年12月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，要加強(qiáng)政企合作、多方參與，加快信息資源整合與開放共享，同時(shí)要切實(shí)保障“國(guó)家數(shù)據(jù)安全”。從講話可以看出，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下的“國(guó)家數(shù)據(jù)安全”同時(shí)涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全、關(guān)鍵信息資源安全、企業(yè)信息和個(gè)人信息安全，并最終指向國(guó)家安全、社會(huì)公共利益及企業(yè)、個(gè)人合法權(quán)益。

政府信息公開與安全保密的立法現(xiàn)狀

大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段，發(fā)展與安全作為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略之兩翼，二者的辯證關(guān)系毋庸多言。保密法第四條明確規(guī)定，保密工作實(shí)行積極防范、突出重點(diǎn)、依法管理的方針，既確保國(guó)家秘密安全，又便利信息資源合理利用。法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法公開。這從另一側(cè)面凸顯了大數(shù)據(jù)“安全、發(fā)展”的二元價(jià)值特性，確立了政府信息公開與安全保密并重的基本原則。

除了保密法及其實(shí)施條例外，《國(guó)家安全法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》《刑法》等眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋均對(duì)保守國(guó)家秘密作出規(guī)范。目前，我國(guó)以2008年施行的《政府信息公開條例》及配套制度為原則，以保密法及其實(shí)施條例等為例外，共同構(gòu)筑了政府信息公開的法律體系。

為了保障政府信息公開的同時(shí)避免國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不當(dāng)泄露，平衡政府信息公開與安全保密的需求，《政府信息公開條例》第十四條確立了政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)制度，明確審查程序和責(zé)任，并在第三十四條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)義務(wù)的法律責(zé)任。2010年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府信息公開保密審查工作的通知》，再次指出加強(qiáng)政府信息公開保密審查工作的必要性與重要意義，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)、各部門要明確審查機(jī)構(gòu)、落實(shí)審查職責(zé)、規(guī)范審查程序，做到審查工作有領(lǐng)導(dǎo)分管、有部門負(fù)責(zé)、有專人實(shí)施，同時(shí)加強(qiáng)督促檢查。

政府信息公開保密審查作為信息發(fā)布前進(jìn)行的一項(xiàng)內(nèi)容甄別、確認(rèn)和許可工作，是我國(guó)政府信息公開制度的核心機(jī)制與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定了政府信息公開的限度和范圍，屬于機(jī)關(guān)單位自行開展的保密審查。保密法實(shí)施條例第三十二條，又明確了保密行政管理部門依法對(duì)機(jī)關(guān)單位執(zhí)行信息公開保密審查情況進(jìn)行檢查，第三十八條進(jìn)一步提出保密審查按照法定的職權(quán)和程序展開，以及科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效的要求，形成了對(duì)各機(jī)關(guān)單位自行保密審查的外部強(qiáng)制性補(bǔ)強(qiáng)。不久前，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室、新華網(wǎng)、提升政府治理能力大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合發(fā)布了《2017中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)報(bào)告》，根據(jù)相關(guān)信息披露，2012年以來，我國(guó)已有近20個(gè)地方政府陸續(xù)推出政府信息公開平臺(tái)，并基于上述法律法規(guī)，基本完成了各級(jí)政府信息的基礎(chǔ)公開要求。

法律適用與實(shí)踐中的若干問題

政府信息發(fā)布內(nèi)外部保密審查的規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)官方信息公開法律體系的一大特點(diǎn)，作為平衡我國(guó)政府信息公開和安全保密價(jià)值取向的制度設(shè)計(jì)之一，其在法律適用和落地實(shí)踐中仍遇到了不少問題。

第一，機(jī)關(guān)單位內(nèi)部自行開展的政府信息公開保密審查，缺乏有效的法律適用。除了《政府信息公開條例》外，目前在具體操作中可用的規(guī)定還包括國(guó)務(wù)院辦公廳2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府信息公開保密審查工作的通知》、2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》、2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》等，均屬于政策性文件，法律強(qiáng)制力相對(duì)不足。

第二，大數(shù)據(jù)的匯集與分析應(yīng)用給實(shí)際的信息公開保密審查帶來了更多挑戰(zhàn)。不僅實(shí)時(shí)產(chǎn)生的、場(chǎng)景化特征明顯的“熱信息”被大量關(guān)注和搜集，如即時(shí)的位置狀態(tài)、交易和瀏覽行為等，信息聚合與意外關(guān)聯(lián)還使得較長(zhǎng)時(shí)間之前的狀態(tài)信息，即用于備份、災(zāi)難恢復(fù)、存檔等的“冷信息”被持續(xù)激活和挖掘，通過有效疊加與精確應(yīng)用，在很大程度上可能會(huì)給國(guó)家安全造成巨大威脅。而我國(guó)涉及大數(shù)據(jù)的若干指引、標(biāo)準(zhǔn)性文件仍在起草或征求意見階段，指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的缺失加劇了保密審查標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。在面對(duì)這類信息的保密審查時(shí)，容易形成過寬或過緊的不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)和不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果。

對(duì)完善法律體系的若干建議

信息化飛速發(fā)展導(dǎo)致信息公開面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜，管理難度日益加大，保密領(lǐng)域的“一法一條例”初步回應(yīng)了信息安全保密的部分訴求。國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，構(gòu)建安全可控的國(guó)家信息公開體系，須以法律法規(guī)或政策的方式確認(rèn)信息屬性，并為政府信息公開的全生命周期提供安全與行為規(guī)范。近年來，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保密的法治進(jìn)程明顯加快。2017年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布《〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，針對(duì)信息化發(fā)展等新問題，對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行了修訂。

隨著新頒布的《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》，以及2017年4月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)密碼法(草案征求意見稿)》，進(jìn)一步體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)發(fā)展與安全保密的平衡需要，再次將相關(guān)法律協(xié)調(diào)問題提上日程，以實(shí)現(xiàn)信息公開與保密法及其實(shí)施條例的銜接與映射�；�于法律的穩(wěn)定性要求，暴露出的問題亟須在法律法規(guī)征求意見、配套完善和落地實(shí)施過程中予以關(guān)注和解決。其中就包括如何應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)，構(gòu)建安全可控的國(guó)家信息公開法律體系，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的安全保密防護(hù)，更好地維護(hù)國(guó)家安全和利益；在《網(wǎng)絡(luò)安全法》原則性規(guī)定仍在持續(xù)配套完善的情況下，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府信息公開涉及的機(jī)關(guān)單位網(wǎng)絡(luò)安全保密職責(zé)；以及針對(duì)我國(guó)政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制存在的主體較寬泛、標(biāo)準(zhǔn)不確定、程序不具體、審查責(zé)任不完備、外部監(jiān)管介入時(shí)機(jī)與深度不明確等諸多問題，有待進(jìn)一步完善。

值得注意的是，國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，政府信息公開也將不可避免地推動(dòng)密碼技術(shù)的進(jìn)步和相應(yīng)的立法升級(jí)。未來，《密碼法》和其下《商用密碼管理?xiàng)l例》等制度體系建設(shè)及監(jiān)管策略的調(diào)整，也將為尋求政府信息公開，以強(qiáng)密碼保障信息安全保密等提供更豐富的法律依據(jù)和工具選擇。

（原載于《保密工作》2018年第4期）